Sentencia A. 780/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-780/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA- Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 780 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6616.

 

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., cinco (5) de junio de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 05 de diciembre de 2022, el Instituto de Desarrollo de Arauca (IDEAR), a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva en contra de Bladimir Rojas Ríos y Silvia Patricia Ríos Torres, con el fin de que se librara mandamiento de pago en contra de los demandados por la suma de COP $53.697.458, correspondiente a las cuotas vencidas y no vencidas; así como por los intereses moratorios causados hasta la fecha del pago total de la obligación y que, además, se le condenara al pago de las costas del proceso.

 

2.                 La parte demandante señaló que los demandados solicitaron un crédito en la modalidad educativo, el cual fue aprobado y por el cual se les entregó la suma de COP $46.575.000. Como respaldo del contrato de crédito educativo[1] suscrito con el gerente de esta entidad, los demandados suscribieron el pagaré N.º 30381521 el 5 de febrero de 2021. No obstante, ellos se constituyeron en mora en el pago de la obligación contenida en el título valor desde el 04 de marzo de 2022[2].

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

3.                 Decisiones de la Jurisdicción Ordinaria Civil. Por medio del Auto del 13 de enero de 2025, el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca declaró su falta de jurisdicción para seguir conociendo del proceso y remitió el expediente para su reparto a los jueces administrativos del circuito judicial de la misma ciudad[3].

 

4.                 La autoridad judicial explicó que, a su juicio, se trata de un contrato de mutuo respaldado por un pagaré, el cual, aunque no constituye un contrato estatal, involucra recursos públicos otorgados por una entidad no financiera. En este sentido, expuso que la Corte Constitucional, en los Autos 554, 609 y 618 de 2023 y 1622 de 2024, conoció de conflictos que involucraban entidades sin carácter financiero y no vigiladas por la Superintendencia Financiera, los cuales fueron asignados a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo al no cumplirse la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA. En ese sentido, el juzgado destacó que, aunque el IDEAR es una entidad pública, no es una entidad financiera sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, por lo que el conocimiento del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

5.                 Decisiones de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 24 de abril de 2025, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca declaró su falta de jurisdicción, propuso conflicto de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional.

 

6.                 El juzgado administrativo recordó que la Corte[4] ha reiterado que, para que un proceso ejecutivo sea de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el título ejecutivo debe corresponder a alguno de los contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, como sentencias, conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, laudos arbitrales con participación de entidades públicas o contratos estatales. Sin embargo, cuando el título proviene de un contrato, también debe analizarse la naturaleza de la entidad pública involucrada; dado que, si esta es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, el conocimiento del caso no corresponde a esta jurisdicción.

 

7.                 No obstante, señaló que al requerir al IDEAR esta manifestó que el pagaré no venía acompañado de ningún contrato que lo soportara, por lo cual no resulta procedente aplicar las reglas jurisprudenciales de la Corte relacionadas con la existencia o eventual duda sobre un contrato estatal. Sin embargo, advirtió que, conforme a la normativa aplicable a esta entidad pública, se concluye que esta tiene naturaleza financiera y está sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera[5].

 

8.                 El 13 de mayo de 2025, el expediente fue repartido y asignado al despacho; al día siguiente, la Secretaría General lo remitió para su sustanciación[6].

 

II.              CONSIDERACIONES

 

1.                      Competencia

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                      Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

10.            Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[7]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[8], objetivo[9] y normativo[10].

 

3.                 Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia[11]

 

11.            Por una parte, el artículo 104 del CPACA consagra los asuntos que debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el artículo 105 del mismo cuerpo normativo establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, el numeral 1º señala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

 

12.            En ese sentido, de conformidad con lo indicado por esta Corporación en el Auto 874 de 2022, para que se configure la excepción prevista en el precitado artículo se requiere que: (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

 

13.            En cuanto a las actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad, el Consejo de Estado ha precisado que pueden entenderse (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[12].

 

14.            En ese orden de ideas, ha entendido que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[13], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos sí forma parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento escapa de la competencia de esta jurisdicción[14].

 

15.            En consecuencia, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero y vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, cuando estos se celebren en desarrollo del giro ordinario de sus negocios, de conformidad con el artículo 105 del CPACA y ante la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de los asuntos en comento, la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Civil será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 del CGP y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

 

16.            Por otra parte, de acuerdo con lo establecido en el Auto 554 de 2023, el hecho de que una entidad desarrolle actividades financieras no implica, por sí mismo, que se encuentre sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Para determinar si efectivamente está sujeta a dicha supervisión, es preciso verificar: (i) que en los actos administrativos mediante los cuales se creó la entidad se haya dispuesto expresamente que estará sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, y (ii) que se encuentre incluida en el listado oficial de entidades vigiladas que publica dicha Superintendencia.

 

4.                 Competencia para conocer de los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas ante la certeza de la existencia de un contrato estatal

 

17.            La Corte, en el Auto 2014 de 2024, resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 001 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en relación con una demanda ejecutiva singular de mínima cuantía promovida por el Instituto Financiero Empresarial de Yopal (IFEY) contra dos personas naturales. En dicho auto, la Corte señaló que, independientemente del régimen aplicable, aquellos contratos en los que participe una entidad pública son, por definición, contratos estatales, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y con el Auto 403 de 2021.

 

18.            Por ello, dado que la entidad financiera no estaba vigilada por la Superintendencia Financiera, la Sala Plena decidió remitir el asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que el negocio jurídico subyacente al título ejecutivo que se pretende hacer efectivo es un contrato estatal, lo que hace que tanto los procesos ejecutivos como las controversias derivadas de este correspondan a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

5.                 Caso concreto

 

19.            En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)          Presupuesto subjetivo: las controversias se suscitaron entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Arauca y el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)        Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva interpuesta por el IDEAR en contra de Bladimir Rojas Ríos y Silvia Patricia Ríos Torres.

 

(iii)     Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, en los autos proferidos por esta Corporación sobre esta materia y en disposiciones del CPACA (ver supra 3 a 7).

 

20.            Agotado el recuento normativo y jurisprudencial anteriormente expuesto, la Sala Plena concluye que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las razones que se exponen a continuación.

 

21.            Si bien el juez administrativo señaló la inexistencia de un contrato en el otorgamiento del crédito, lo cierto es que en este caso sí se tiene certeza de la existencia de un contrato estatal. De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, el litigio se enmarca en una demanda ejecutiva interpuesta por el IDEAR contra unos usuarios que adquirieron un crédito mediante contrato de crédito educativo[15], suscrito entre los demandados y el gerente de esta entidad, el cual estaba respaldado por un título valor (pagaré). No obstante, atendiendo a la naturaleza del IDEAR, la Sala concluye que no se cumplen los requisitos para aplicar la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, en tanto no se satisface el criterio orgánico.

22.            Por una parte, es claro que se encuentra satisfecho el criterio material, dado que la presente controversia se deriva de un contrato de crédito educativo, el cual constituye una actividad típica del giro ordinario de los negocios del IDEAR. Adicionalmente es pertinente recordar que esta entidad es un establecimiento público departamental con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, creada mediante la Ordenanza No. 13 de 1998 y reorganizada por el Decreto Ordenanzal No. 229 de 2004. Esta, forma parte de los Institutos de Fomento y Desarrollo Territorial (INFIS) y está regulado por la Ley 489 de 1998 y el Decreto 1221 de 1986 y su principal objetivo es impulsar el desarrollo económico y social en los ámbitos local, municipal, departamental y regional, a través de actividades financieras y la gestión de programas y proyectos de inversión estatal en sectores económicos y sociales[16].

 

23.            Por ello, el contrato estatal mencionado fue celebrado en cumplimiento del objeto institucional del IDEAR. Aunque el decreto vigente no lo menciona de forma expresa, esta operación sí se encontraba prevista en normativas anteriores, como el numeral 4.1 de la Ordenanza 13 de 1998 y el artículo 5.1 del Decreto Ordenanzal 229 de 2004.

 

24.            Sin embargo, por otra parte, a pesar de que el IDEAR realiza actividades que se pueden considerar financieras, dicha entidad no está vigilada por la Superintendencia Financiera, puesto que (i) en ninguno de los actos administrativos de creación se dispuso que sería una entidad vigilada[17] y (ii) el IDEAR no figura en el listado oficial de entidades vigiladas publicado por la Superintendencia Financiera[18].

 

25.            Asimismo, se puede evidenciar que esta misma entidad ha realizado afirmaciones en el mismo sentido, como se aprecia en el informe de estados financieros del año 2023, “[e]l IDEAR estima las pérdidas crediticias esperadas de los préstamos por cobrar utilizando la metodología establecida en el Manual de Proceso generador de pérdida esperada que corresponde a la establecida por parte de la Superintendencia Financiera de Colombia en su circular básica contable y financiera, el IDEAR no se encuentra bajo la vigilancia de esta Superintendencia, sin embargo, mide su riesgo de crédito en la actividad financiera que desarrolla”[19].

 

26.            Por esta razón, se procederá a remitir el expediente al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca para su correspondiente conocimiento.

 

6.                 Regla de decisión

 

27.            Reiteración del Auto 554 de 2023. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca y el Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto de Desarrollo de Arauca en contra de Bladimir Rojas Ríos y otro.

 

Segundo: REMITIR el expediente CJU 6616 al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Arauca para que proceda conforme a lo previsto por la presente providencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de la misma ciudad y a los interesados en el presente trámite.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ  PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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